De gemeente Veldhoven heeft in het verleden een specifieke regeling geïnitieerd om de kwaliteit van voorschoolse educatie (VVE) in het gemeentelijk domein te ondersteunen. Deze regeling, bekend als de Deelverordening Subsidiëring peuterplaatsen Veldhoven, streefde ernaar om zowel de toegankelijkheid als de kwaliteit van peuteropvang in de stad te versterken. Het doel was om kinderopvangorganisaties te ondersteunen die actief zijn in het aanbieden van pedagogisch georiënteerd peuterprogramma voor kinderen van 2 tot 3 jaar oud, met name die gericht zijn op het versterken van de voorwaarden voor een geslaagd instromen in het basisonderwijs. Deze regeling is van kracht geweest van 21 november 2013 tot en met 21 december 2015 en is sindsdien vervallen. Desondanks blijft de inhoud van deze regeling relevant voor het begrijpen van de juridische, financiële en pedagogische randvoorwaarden die gelden in het kader van kinderopvang en VVE in Veldhoven. De regeling stelde duidelijke voorwaarden vast voor de inwerkingstelling van subsidie op basis van het aantal bezette peuterplaatsen en de aard van het aanbod: regulier of geïndiceerd. De financiering was afhankelijk van de combinatie van de jaarlijkse subsidie, de uurprijs, de ontvangen ouderbijdragen en de wettelijke eisen voor kwaliteit. De gemeente baseerde haar beslissingen over subsidie op de beoordeling van de gemeente zelf, maar ook op de beoordeling van de Inspectie van Onderwijs op basis van de Werkinstructie VVE-locatie (maart 2014). Deze regeling maakte onderscheid tussen twee soorten programma’s: reguliere kunnen alleen worden ondersteund indien ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen, terwijl geïndiceerde programma’s specifiek gericht zijn op kinderen met een indicatie voor voorschoolse educatie. De regeling werd uiteindelijk in 2015 ingetrokken en vervangen door een eventueel nieuwe regeling, maar de beginselen blijven in bepaalde opzichten van toepassing.
Juridische en regelgevende kaderomstandigheden voor subsidie
De Deelverordening Subsidiëring peuterplaatsen Veldhoven was een plaatselijke regeling die van kracht was van 21 november 2013 tot 21 december 2015. Deze regeling werd aangehaald als „Deelverordening Subsidiëring peuterplaatsen Veldhoven” en werd geïntroduceerd in het kader van het algemene subsidiebeleid van de gemeente Veldhoven, zoals vastgelegd in de Algemene subsidieverordening Veldhoven. Het doel van de regeling was om financiële steun te verstrekken aan houders van kinderopvangorganisaties in Veldhoven die een kunnen aanbieden voor kinderen van 2 en 3 jaar oud. De regeling was gebaseerd op een reeks wettelijke en regelgevende kaders, waaronder de Wet Kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, de Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (wet OKE), de Wet Primair Onderwijs, en diverse besluiten en regelingen van het Rijk, zoals het Besluit kinderopvangtoeslag en het Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen. De gemeente Veldhoven had in deze regeling de bevoegdheid om subsidie te verlenen aan houders van kinderopvangorganisaties, mits aan bepaalde voorwaarden werd voldaan.
De juridische grondslag van de subsidie was gebaseerd op de bepalingen van artikel 2 van de regeling, waarin werd aangegeven dat subsidie kon worden aangevraagd door houders die het kunnen aanbieden aan kinderen woonachtig in Veldhoven die deelnamen aan een peuterprogramma. De regeling stelde duidelijke voorwaarden vast voor het verlenen van subsidie, met name op basis van het aantal bezochte plaatsen en de aard van het programma. Zo kon subsidie alleen worden verleend voor het aantal plaatsen dat in een kalenderjaar bezet was, mits aan bepaalde voorwaarden werd voldaan. Voor reguliere programma’s moest worden nagegaan of ouders geen kinderopvangtoeslag ontvangen, terwijl voor geïndiceerde programma’s de aanwezigheid van een indicatie voorschoolse educatie vereist was. Deze indicatie moest worden verstrekt door een instantie die door het college van burgemeester en wethouders daartoe was aangewezen. De gemeente nam de verantwoordelijkheid voor het controleren van de juistheid van deze indicaties, maar wachtte het oordeel af van de Inspectie van Onderwijs wanneer het programma niet erkend was.
De regeling was van toepassing op aanvragen voor subsidie die betrekking hadden op 2014 en verder. De subsidie werd uitbetaald op basis van een formule die rekening hield met het aantal bezochte plaatsen, de uurprijs, de ontvangen ouderbijdragen en de wettelijke eisen voor kwaliteit. De gemeente had de verantwoordelijkheid voor het controleren van de juistheid van de aangegeven cijfers en de naleving van de regels. De regeling werd opgelegd via het College van Burgemeester en Wethouders van Veldhoven, dat de uiteindelijke beslissing nam over de subsidieverlening. De gemeente had ook de verantwoordelijkheid voor het controleren van de financiële administratie van de houder, met name in verband met het gescheiden bijhouden van openbare en particuliere middelen. De houder moest in zijn jaarrekening of financieel verslag aantonen dat de ontvangen subsidie uitsluitend was besteed aan de activiteiten waarvoor deze was verleend. Deze eisen waren opgenomen in artikel 6 van de regeling en vormden een belangrijk onderdeel van de financieringscontrole.
Financiële structuur en berekening van subsidie
De financiële structuur van de subsidie voor peuterplaatsen in Veldhoven was gebaseerd op een gedetailleerde berekening die rekening hield met meerdere factoren, waaronder het aantal bezochte plaatsen, de uurprijs, de ontvangen ouderbijdragen en de soort programma. De regeling stelde duidelijk vast dat de subsidie werd uitbetaald op basis van het aantal plaatsen dat in een kalenderjaar bezet was. Het aantal bezochte plaatsen werd aangeduid als „A” in de berekening. De uurprijs, vastgesteld door het college, werd aangeduid als „B”. De ontvangen ouderbijdragen werden in de formule opgenomen als „C” voor de inkomensafhankelijke bijdragen en „D” voor de vaste bijdragen.
Voor reguliere kunnen werd de jaarlijkse subsidie berekend volgens de volgende formule: (A x 5 uur per week x 40 weken x B) – C. Deze berekening hield rekening met een gemiddeld aantal uren per week van vijf, wat overeenkomt met een deeltijdse inzet van het personeel. De subsidie was dus afhankelijk van de hoeveelheid uren die per week per kind werd verstreken. De uitkering van de subsidie was daarmee rechtstreeks afhankelijk van het aantal kinderen dat deelnam aan het programma. De ontvangen ouderbijdrage (C) werd van het totale bedrag afgehaald, wat inhield dat de subsidie alleen werd uitbetaald op het verschil tussen de kosten en de ontvangen bijdragen. Dit zorgde ervoor dat de subsidie alleen werd uitbetaald voor het gedeelte dat de gemeente moest dragen.
Voor geïndiceerde programma’s was de berekening complexer. Indien de ouder van een peuter met indicatie voorschoolse educatie een kinderopvangtoeslag van het Rijk ontvangt, werd de subsidie berekend als (A x 5 uur per week x 40 weken x B). In dit geval werd geen rekening gehouden met de vaste ouderbijdrage (D), omdat de ouder al financiële steun van het Rijk ontvangt. Als de ouder echter geen kinderopvangtoeslag ontvangt, werd de subsidie berekend als (A x 10 uur per week x 40 weken x B) – D. Hierin werd een hoger aantal uren per week aangenomen, namelijk tien uur, wat overeenkomt met een volledige dienstverband. Deze verhoging was bedoeld om de kosten te dekken van kinderen die in een geïndiceerd programma zaten, omdat deze kinderen vaak meer ondersteuning nodig hadden. De ontvangen vaste ouderbijdrage (D) werd van het totale bedrag afgehaald, waardoor de subsidie alleen voor het gedeelte werd uitbetaald dat de gemeente moest dragen.
De totale jaarlijkse subsidie aan de houder was de som van de in artikel 4, lid 3 en 4 van de regeling genoemde subsidie. Dit betekende dat een houder die zowel reguliere als geïndiceerde programma’s aanbood, de volledige subsidie kon ontvangen voor beide soorten. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de houders die in aanmerking kwamen voor subsidie, en moest de juistheid van de aangegeven cijfers controleren. De regeling stelde ook duidelijk vast dat de subsidie alleen kon worden uitbetaald na goedkeuring van de gemeente. De houder moest een aanvraag indienen uiterlijk voor 1 oktober 2013, in afwijking van de algemene regels van de Algemene Subsidieverordening. Deze beperking gold alleen voor aanvragen voor 2014.
Kwaliteitseisen en beoordeling door de Inspectie van Onderwijs
De kwaliteit van het aanbod voor voorschoolse educatie in Veldhoven werd geregeld door een reeks wettelijke eisen en beoordelingscriteria. De gemeente Veldhoven stelde dat de kwaliteit van het VVE-programma moest voldoen aan de eisen die waren vastgesteld in de Wettelijke basiskwaliteitseisen. Deze eisen omvatten de wettelijke eisen uit de Wet Kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen, de Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (wet OKE), de Wet Primair Onderwijs, en alle wet- en regelgeving die van toepassing was op kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. De gemeente had de verantwoordelijkheid voor het controleren van de naleving van deze eisen door de houder.
De kwaliteit van het VVE-programma werd gecontroleerd door de Inspectie van Onderwijs, die op basis van de Werkinstructie VVE-locatie (maart 2014) een beoordeling uitvoerde. Deze beoordeling was gebaseerd op drie hoofdindicatoren: Wettelijke condities (A), Ontwikkeling, begeleiding, zorg (D) en de kwaliteit van het pedagogisch aanbod. In 2015 moest uit het oordeel van de Inspectie van Onderwijs blijken dat de indicatoren Wettelijke condities (A) en Ontwikkeling, begeleiding, zorg (D) volledig voldoende (score 3) werden beoordeeld. Als de score voor deze indicatoren lager was, zou dit leiden tot een nader onderzoek of afwijzing van de subsidie. De gemeente had de bevoegdheid om bij een negatief oordeel van de Inspectie te handelen door nader onderzoek in te stellen, de subsidie af te wijzen of te staken, of een bijstelling van de subsidie te vereisen.
De gemeente nam een voorzichtigere aanpak bij niet-erkende programma’s. Als een aanbieder een niet-erkend VVE-programma gebruikte, ging de gemeente niet actief onderzoeken of het programma aan de eisen voldoet, maar wachtte het oordeel af van de Inspectie van Onderwijs. Indien het programma door de Inspectie goedkeuring kreeg, werd de subsidie uitbetaald. In het geval van een erkend programma kon de subsidie vooraf worden uitbetaald, wat de liquiditeit van de houder verbeterde. Bij een niet-erkend programma werd de subsidie voor de aanschaf van de methode en materialen pas uitbetaald wanneer de Inspectie een positief oordeel had gegeven. Deze aanpak zorgde ervoor dat de gemeente financieel risico nam alleen wanneer het programma daadwerkelijk aan de eisen voldoet.
De gemeente had de verantwoordelijkheid voor het controleren van de kwaliteit van het VVE-programma, maar had ook de bevoegdheid om op grond van het oordeel van de Inspectie te handelen. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de beoordeling van de Inspectie, maar had ook de mogelijkheid om bij afwijkingen in het oordeel nader onderzoek in te stellen. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de bepalingen van artikel 10 van de regeling, waarin werd aangegeven dat een indicatie van de domeinen Wettelijke condities (A) en Ontwikkeling, begeleiding, zorg (D) als wenselijk of noodzakelijk verbeterpunt (score 2 of 1) kon leiden tot nader onderzoek, afwijzing, stopzetting of bijstelling van de subsidie.
De rol van ouders en de verplichtingen van houders
Deelnemers aan het peuterprogramma in Veldhoven hadden bepaalde verplichtingen en verantwoordelijkheden. De ouders of verzorgers van de peuter moesten een individuele verklaring ondertekenen die bevestigde dat het kind deelnam aan een programma dat gericht was op het verbeteren van de voorwaarden voor een geslaagd instromen in het basisonderwijs. Deze verklaring was vereist voor alle kinderen die deelnamen aan een geïndiceerd programma. De gemeente nam de verantwoordelijkheid voor het controleren van de juistheid van deze verklaring, maar had ook de verantwoordelijkheid voor het controleren van de indicatie voorschoolse educatie. Deze indicatie moest worden verstrekt door een instantie die door het college van burgemeester en wethouders daartoe was aangewezen. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de bepalingen van artikel 6 van de regeling, waarin werd aangegeven dat de houder zich moest houden aan de afspraken die met de gemeente waren gemaakt in verband met de individuele verklaring.
De houder had de verantwoordelijkheid voor het garanderen van een adequate pedagogische begeleiding. Dit hield in dat de houder in haar pedagogisch beleidsplan de samenwerking met het Centrum voor Jeugd en Gezin moest omschrijven. Het Lokaal Educatief Overleg Veldhoven moest hiervan afkondiging hebben gegeven. Deze eis was opgenomen in artikel 5, lid 3 van de regeling. De gemeente had de verantwoordelijkheid voor het controleren van de naleving van deze eisen door de houder. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de bepalingen van artikel 5, lid 1 van de regeling, waarin werd aangegeven dat de houder zich moest houden aan het geldende beleid van de gemeente Veldhoven op het gebied van kinderopvang en peuterspeelzaalwerk. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de bepalingen van artikel 5, lid 2, waarin werd aangegeven dat de houder moest werken met een peuterprogramma zoals gedefinieerd in artikel 1, onder h.
De gemeente had ook de verantwoordelijkheid voor het controleren van de financiële administratie van de houder. De houder moest in haar jaarrekening of financieel verslag aantonen dat de ontvangen subsidie uitsluitend was besteed aan de activiteiten waarvoor deze was verleend. Deze eis was opgenomen in artikel 6, lid 1 van de regeling. De gemeente moest in haar beslissing rekening houden met de bepalingen van artikel 6, lid 2, waarin werd aangegeven dat een aanvraag voor een jaarlijkse subsidie voor 2014 kon worden ingediend uiterlijk voor 1 oktober 2013. Deze uitzondering gold alleen voor aanvragen voor 2014.
Conclusie
De Deelverordening Subsidiëring peuterplaatsen Veldhoven, die van 21 november 2013 tot 21 december 2015 van kracht was, stelde een gedetailleerde en juridisch gestructureerde regeling op voor de financiering van kinderopvang en voorschoolse educatie in de gemeente Veldhoven. De subsidie was gebaseerd op een combinatie van het aantal bezochte plaatsen, de uurprijs, de ontvangen ouderbijdragen en de soort programma: regulier of geïndiceerd. De regeling stelde duidelijke voorwaarden vast voor het verlenen van subsidie, met name op basis van de aanwezigheid van een indicatie voorschoolse educatie of het ontbreken van een kinderopvangtoeslag. De gemeente had de verantwoordelijkheid voor het controleren van de juistheid van de aangegeven cijfers en de naleving van de regels, maar had ook de bevoegdheid om op grond van het oordeel van de Inspectie van Onderwijs te handelen. De gemeente had de mogelijkheid om bij afwijkingen in het oordeel nader onderzoek in te stellen, de subsidie af te wijzen of te staken, of een bijstelling van de subsidie te vereisen. Deze regeling was een voorbeeld van een plaatselijke regeling die gericht was op het verbeteren van de kwaliteit van kinderopvang en voorschoolse educatie in Veldhoven.