Inleiding
De integratie van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang in Breda vormt een centraal onderdeel van het gemeentelijk beleid voor het verkleinen van onderwijsachterstanden. De bronnen tonen aan dat de gemeente Breda een structureel kader heeft ontwikkeld om zowel de kwaliteit van het VVE-aanbod te waarborgen als de financiering ervan te regelen. Deze maatregelen zijn gericht op kinderen uit doelgroepen met een verhoogd risico op onderwijsachterstand, gedefinieerd op grond van het opleidingsniveau van de ouders. De jurisprudentie en regelgeving wijzen op een stelsel dat zowel de naleving van kwaliteitseisen als de toepassing van sancties bij overtredingen reguleert. Financiële steun werd in de periode van 1 juli 2009 tot 31 december 2009 aangeboden via een eenmalig subsidiebedrag van maximaal € 200.000,-, met een duidelijke toewijzingsvolgorde gebaseerd op de hoeveelheid doelgroepkinderen per kindercentrum. De uitvoering van VVE in de kinderopvang is daarbij juridisch geregeld via de Wet kinderopvang en de bijbehorende uitvoeringsregels, met een duidelijke verantwoordelijkheid voor de gemeente om handhaving en kwaliteitsborging te waarborgen. Dit artikel biedt een uitgebreide, feitelijk georiënteerde analyse van de juridische, financiële en operationele randvoorwaarden van VVE in de kinderopvang in Breda, op basis uitsluitend van de beschikbare bronnen.
Juridische Kaderstelling en Toezicht op Kwaliteit
De juridische basis voor het aanbod van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang in Breda is gebaseerd op een combinatie van wet- en regelgeving van zowel nationaal als lokaal niveau. De gemeente Breda hecht grote waarde aan een goede uitvoering van VVE, omdat dit een belangrijk instrument is om te voorkomen dat kinderen met een achtsterstand aan het basisonderwijs beginnen. Dit doel is juridisch ondersteund door het beleid en handhavingsbeleid dat is vastgelegd in de Regeling handhaving Vroeg- en Voorschoolse Educatie (VVE) in de kinderopvang in de gemeente Breda. Artikelen 10 tot en met 12 van deze regeling vormen het juridische kader voor het toezicht en de handhaving van de kwaliteit van VVE-uitvoering.
Een centrale verplichting voor kinderopvangaanbieders in de gemeente Breda is het bezit van een pedagogisch beleidsplan en het daadwerkelijk handelen volgens dit plan. Deze twee kwaliteitseisen worden expliciet genoemd in de regeling. De naleving van deze eisen is niet alleen een kwestie van zelfverantwoording, maar vormt ook de basis voor de subsidieaanvraag. Als een subsidieontvanger deze verplichtingen niet nakomt, kunnen er gevolgen zijn voor de subsidie. Dit toont aan dat de kwaliteit van de VVE-uitvoering niet losstaat van financiële steun, maar als voorwaarde is geïntegreerd in het subsidiebeleid. De gemeente Breda is dus niet alleen belast met het toekennen van subsidie, maar ook met het toezien op de kwaliteit van de uitvoering van het VVE-programma.
De handhavingsverantwoordelijkheid van de gemeente Breda is duidelijk gedefinieerd. Bij het bepalen welk handhavingsregime moet worden toegepast, is het moment van geconstateerd verzuim leidend. Dit betekent dat bij een fout in de toepassing van de regels, de gemeente moet kijken naar welke regels op het moment van de overtreding van kracht waren. Als op dat moment een gunstiger regime van toepassing was, moet handhaving plaatsvinden onder toepassing van dat gunstigere beleid. Dit beginsel voorkomt dat een kinderopvangaanbieder in een ongunstigere positie wordt geplaatst wegens veranderingen in de regelgeving. Deze regel is gebaseerd op het beginsel van redelijkheid en billijkheid in de openbare orde en is geïntegreerd in het handhavingsbeleid van de gemeente. De gemeente moet dus niet alleen nemen wat de regels nu zijn, maar ook rekening houden met wat op het moment van de overtreding gold.
Een belangrijker aspect van de handhavingsverantwoordelijkheid is de toepassing van sancties bij niet- of onvolledige nakoming van verplichtingen. De gemeente kan hiervoor gebruikmaken van verschillende middelen, waaronder het opleggen van een bestuurlijke boete of het in beslag nemen van de exploitatie van een kinderopvangvoorziening. Een ernstige overtreding is het uitvoeren van kinderopvang zonder toestemming. Volgens de Wet kinderopvang is iedereen die voornemens is een kinderopvangvoorziening in exploitatie te nemen, verplicht om een aanvraag te doen bij burgemeester en wethouders. Als deze verplichting wordt overtreden en de exploitatie toch wordt begonnen, is er sprake van illegale kinderopvang. Dit kan leiden tot vervolging door het Openbaar Ministerie op basis van overtreding van de Wet op de economische delicten. Het is duidelijk dat de gemeente niet alleen een bevoegdheid heeft om handhaving toe te passen, maar ook een verantwoordelijkheid heeft om de rechten van kinderen en ouders te beschermen.
De handhavingsmaatregelen zijn gericht op herstel van de kwaliteit van de kinderopvang, zowel op het niveau van een specifieke voorziening als op het niveau van de gemeente in het algemeen. Indien een gegeven aanwijzing of een opgelegde herstellende sanctie niet wordt opgevolgd, kan de gemeente een zwaardere sanctie opleggen, zoals een hogere dwangsom. Dit kan in beginsel tweemaal op dezelfde manier worden ingezet. De gemeente kan dus niet alleen een boete opleggen, maar ook de dwangsom verhogen indien de eerstvolgende boete niet wordt betaald. Dit toont aan dat de handhavingsmaatregelen niet slechts symbolisch zijn, maar daadwerkelijk doelt op het aanpakken van problemen in de kinderopvang. De gemeente Breda heeft dus niet alleen een juridische verantwoordelijkheid, maar ook een functionele verantwoordelijkheid om de kwaliteit van kinderopvang in haar gemeente te waarborgen.
Financiële Steun en Subsidiestelsel voor VVE in Breda
De financiering van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang in Breda werd geregeld via een specifiek subsidieprogramma dat in de periode van 1 juli 2009 tot 31 december 2009 van kracht was. De regeling, getiteld "Regeling bekostiging VVE in de kinderopvang", is inmiddels vervallen, met een einddatum van 22 april 2010. Het doel van deze regeling was om het mogelijk te maken dat VVE-programma’s voor doelgroepkinderen met een verhoogd risico op onderwijsachterstand (GSB III) ook worden uitgevoerd binnen kinderopvang in de zin van de Wet kinderopvang. Het subsidiebedrag was beperkt tot een bedrag van maximaal € 200.000,- en was eenmalig. Deze beperking tot één periode duidt erop dat het subsidiebeleid niet duurzaam was, maar slechts een overgangsmaatregel vormde.
Het subsidiebedrag was opgebouwd uit drie hoofdonderdelen: scholing, materiaal en vervanging/voorbereiding van leidsters. Deze drie categorieën vormden de basis voor de verdeling van het geld binnen het subsidiebedrag. De regeling stelde duidelijk dat indien een aanvraag voor een kortere periode werd ingediend, het subsidiebedrag naar verhouding zou worden aangepast. Dit betekent dat een kindercentrum dat bijvoorbeeld slechts drie maanden deelnam aan het programma, slechts een derde van het volledige bedrag kon ontvangen. Deze verhoudingsmaatregel zorgde voor een eerlijke verdeling van het beschikbare geld op basis van de duur van de deelname.
De subsidieverlening gebeurde op grond van de Algemene Subsidieverordening. Het college van de gemeente Breda was verantwoordelijk voor het verlenen van de subsidie, wat inhoudt dat het college de beslissing nam om het geld toe te kennen. De subsidie werd eerst verleend en daarna vastgesteld. Dit proces volgde een duidelijke volgorde: eerst toekenning, daarna vaststelling. Deze stapsgewijze aanpak zorgde voor transparantie en zorgde ervoor dat de subsidie niet ongeoordeeld werd uitgegeven.
Eén belangrijk aspect van de subsidieaanvraag was de volgorde van behandeling van de aanvragen. Indien het subsidieplafond van € 200.000,- werd overschreden, werd de toewijzing van de subsidie bepaald op basis van drie criteria: eerst kindercentra met de meeste doelgroepkinderen, daarna in volgorde van binnenkomst. Dit betekent dat kindercentra met meer doelgroepkinderen voorrang kregen op het geld. Dit beleid is gericht op doelgerichtheid en doelt op het maximaal benutten van het beschikbare geld voor kinderen met het grootste risico op onderwijsachterstand. Het is dus niet zomaar een vergoeding, maar een gericht middel om het onderwijsniveau van kinderen uit arme gezinnen te verhogen.
Deze financieringsregeling was echter niet voor eeuwig van toepassing. De regeling is op 22 april 2010 vervallen. Er is geen aanwijzing in de bronnen voor een vervanging of voortzetting van dit subsidieprogramma. Dit betekent dat er vanaf dat moment geen nieuwe aanvragen meer konden worden ingediend. De financiering van VVE in de kinderopvang in Breda is sinds die datum dus niet meer gebaseerd op dit specifieke subsidieprogramma. Dit kan betekenen dat de financiering van VVE sinds 2010 op andere grondslagen is gebaseerd, maar de beschikbare bronnen geven hierover geen informatie.
Doelgroep en Definities in de VVE-Regeling
De doelgroep voor voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang in Breda is gedefinieerd op basis van de gewichtenregeling uit het onderwijs, zoals vastgelegd in de Regeling bekostiging VVE in de kinderopvang. Deze regeling bepaalt dat doelgroepkinderen kinderen zijn met een leerlinggewicht, waarbij het opleidingsniveau van de ouders als belangrijkste indicator dient voor het meten van onderwijsachterstanden. Onderzoek heeft namelijk uitgewezen dat het opleidingsniveau van ouders sterk correleert met de kans op onderwijsachterstand bij kinderen. Dit maakt het opleidingsniveau van ouders tot het centrale criterium voor het bepalen van de doelgroep.
De definitie van een doelgroepkind is dus niet gebaseerd op sociaal-economische factoren zoals inkomen of woningcorporatie, maar uitsluitend op het opleidingsniveau van de ouders. Dit maakt de selectie van de doelgroep objectief en meetbaar. De regeling definieert een doelgroepkind als een kind dat in de leeftijd van 2 tot 4 jaar zit en woonachtig is in een van de Amersfoortse prioriteitswijken. Deze woonplaats is een voorwaarde voor de aanvraag van subsidie. Dit betekent dat niet iedere kinderopvang in Breda automatisch in aanmerking komt voor VVE-financiering, maar alleen die die gevestigd is in een van deze voorkeurswijken.
Daarnaast zijn er duidelijke definities vastgelegd in de regeling. Een kindercentrum wordt gedefinieerd als een locatie waar kinderopvang plaatsvindt, anders dan bij een gastouder. Dagopvang wordt gedefinieerd als kinderopvang die wordt verzorgd door een kindercentrum voor kinderen tot de leeftijd van 4 jaar, of tot de leeftijd waarop zij het basisonderwijs volgen. Een groep wordt gedefinieerd als een vaste groep kinderen in de dagopvang met twee beroepskrachten. Deze definities zijn belangrijk omdat ze de grenzen aangeven van wat onder de VVE-regeling valt en wat niet.
Het is belangrijk op te merken dat de toepassing van deze definities afhankelijk is van de geldende regels op het moment van de aanvraag. Omdat de regeling van 1 juli 2009 tot 31 december 2009 is vervallen, zijn deze definities slechts van toepassing op die periode. Voor de huidige situatie is de geldende regelgeving niet duidelijk in de bronnen vermeld. Dit betekent dat de huidige definitie van een doelgroepkind, een kindercentrum of een groep mogelijk anders is dan in de oude regeling.
Praktische Toepassing van VVE in Breda en Tilburg
De praktische uitvoering van voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang wordt zowel in Breda als in Tilburg gerealiseerd via een gestructureerd aanbod dat gericht is op ontwikkeling en voorbereiding op het basisonderwijs. In Breda is dit duidelijk zichtbaar bij Woelewippie Kinderopvang, gevestigd in de Belcrum Breda. Deze instelling biedt sinds 2002 kwalitatief hoogwaardige opvang aan kinderen van nul tot eind basisonderwijs. Het aanbod omvat zowel horizontale als verticale dagopvanggroepen, met een nadruk op een warme, familiale sfeer waarin kinderen zich veilig en gelukkig voelen. De vier V’s – Vertrouwen, Verbinden, Veiligheid en Vooruitgang – vormen de kernwaarden van het aanbod.
In Tilburg is de peuteropvang, ook wel peutervoorziening genoemd, een belangrijk onderdeel van het kinderopvangaanbod. Alle peuters van 2 tot 4 jaar kunnen hier naar de peuteropvang, die gericht is op het spelend leren en de ontwikkeling van kinderen in hun eigen tempo. De gemeente Tilburg biedt aan alle peuters in de stad minimaal 2 dagdelen peuteropvang per week. Daarnaast heeft een deel van de peuters extra ondersteuning nodig, en krijgen deze kinderen op grond van een indicatie van het consultatiebureau een extra dagdeel, waarvoor de gemeente het volledige bedrag betaalt. Dit maakt dat ouders voor dit extra dagdeel geen extra kosten dragen.
In Tilburg is er ook een specifiek programma voor VVE, dat gericht is op het aanpakken van eventuele taal- of ontwikkelingsproblemen. Dit programma is erkend en wordt door de gemeente financieel ondersteund. De gemeente heeft dus een actieve rol in het waarborgen van kwaliteit en toegankelijkheid van VVE. In Tilburg is het ook mogelijk dat ouders hun kinderen op de peuteropvang inschrijven met een verwijzing van het consultatiebureau, wat aantoont dat er een formele koppeling is tussen het schoolonderwijs en de vroegschoolse voorzieningen.
In Breda is de VVE-aanbieding duidelijk geïntegreerd in het dagelijkse werk van kinderopvangaanbieders. Zo biedt Kober in Tilburg een VVE-programma aan binnen de peuteropvang. Dit programma is gericht op het ontwikkelen van taalvaardigheid, sociale vaardigheden en fysieke coördinatie. Kinderen leren spelenderwijs, met behulp van themagerichte activiteiten en regelmatige muziekactiviteiten zoals "Muziek op Schoot". Deze activiteiten bevorderen niet alleen de ontwikkeling van kinderen, maar zorgen ook voor een vroeg contact met de schoolwereld. Zo is er een samenwerking met basisschool De Parel in Tilburg, waar kinderen al vanaf de peuteropvang vertrouwd raken met de schoolomgeving en leerkrachten. Dit helpt de overstap naar het basisonderwijs te verkleinen.
Conclusie
De beschikbare bronnen tonen duidelijk aan dat de gemeente Breda een stelsel heeft ontwikkeld om voor- en vroegschoolse educatie (VVE) in de kinderopvang te waarborgen via een juridisch, financieel en operationeel kader. De regelingen uit 2009, hoewel nu vervallen, legden een duidelijke basis voor het toezicht op kwaliteit, de financiering van VVE en de definitie van doelgroepkinderen. Het juridische kader is gebaseerd op de Wet kinderopvang en de Regeling handhaving VVE, waarin het belang van een pedagogisch beleidsplan en het daadwerkelijk handelen daarvolgens expliciet wordt vastgelegd. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor handhaving en kan dit doen via sancties, waaronder bestuurlijke boetes en dwangsom. De financiering van VVE vond plaats via een eenmalig subsidiebedrag van maximaal € 200.000,-, dat werd verdeeld op basis van de hoeveelheid doelgroepkinderen en de duur van de deelname. De doelgroep bestond uit kinderen van 2 tot 4 jaar uit Amersfoortse prioriteitswijken, met een focus op kinderen uit gezinnen met laag opleidingsniveau van ouders. Hoewel de oude regeling is vervallen, duiden de praktische voorbeelden van Woelewippie en Kober op een continue toepassing van VVE in de kinderopvang, gericht op ontwikkeling, veiligheid en voorbereiding op het basisonderwijs. De gemeente Tilburg biedt een actief model van een duurzaam en financieel ondersteund VVE-aanbod, dat ook kan dienen als voorbeeld voor toekomstige ontwikkelingen in Breda.