Inleiding
Voor- en vroegschoolse educatie (VVE) vormt een cruciaal onderdeel van het Nederlandse onderwijslandschap, gericht op het voorkómen of verkleinen van onderwijsachterstanden bij jonge kinderen voordat zij de basisschool betreden. Het doel is het vergroten van de kans op een goede schoolloopbaan, met name voor kinderen die te maken hebben met ontwikkelingsachterstanden, vaak geïntensiveerd door ongunstige factoren in hun thuissituatie, zoals een laag sociaal-economisch niveau of taalachterstand. De bronnen tonen aan dat VVE is ontstaan uit een langdurige ontwikkeling in het onderwijsbeleid, met wortels die teruggrijpen tot de jaren zeventig, en dat het in zijn huidige vorm sinds ongeveer 2000 is geïntroduceerd. Hoewel er wereldwijd wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de effectiviteit van dergelijke programma’s, blijkt uit het onderzoek van Driessen en anderen dat er op dit moment tekortkomingen zijn in de indicatiepraktijk, de keuze van programma’s en de empirische onderbouwing van de effecten. De uitvoering van VVE is sterk gedecentraliseerd, met grote variatie tussen gemeenten. In dit artikel wordt dieper ingegaan op de geschiedenis van VVE, de rol van overheidsorganen, de uitvoering van het beleid, de kritische evaluatie van de huidige praktijk en de mogelijke effecten van VVE op kinderen, scholen en de samenleving.
Geschiedenis en ontstaan van voor- en vroegschoolse educatie
Het idee om jonge kinderen met risico op ontwikkelingsachterstanden te ondersteunen vóór hun intrede op de basisschool is niet nieuw in Nederland. De wortels van VVE liggen al in de jaren zeventig, toen in meerdere Nederlandse steden experimenten werden uitgevoerd met het doel de ontwikkeling van jonge kinderen te stimuleren. Deze vroege initiatieven vonden plaats in achterstandswijken en richtten zich op kinderen uit een laag sociaal-economisch milieu. Belangrijke voorbeelden zijn het Innovatieproject Amsterdam, leid door Co van Calcar, Onderwijs en Sociaal Milieu in Rotterdam, Differentiatie aanvankelijk lezen in Utrecht en Preventie van leesmoeilijkheden in Nijmegen. Deze projecten waren onderdeel van een bredere beweging van compensatieprojecten, vergelijkbaar met die in de Verenigde Staten, en hadden als doel de effecten van armoede en ongunstige opvoedingsomstandigheden te verkleinen door gerichte ondersteuning aan jonge kinderen.
Het beleid in die periode, vaak aangeduid als Onderwijsachterstandenbeleid (OAB), richtte zich voornamelijk op het versterken van het basisonderwijs in stadsdelen met hoge armoestemperaturen. Het doel was om kinderen vanaf een vroeg stadium te steunen in hun taalontwikkeling en cognitieve vaardigheden. Hoewel de nadruk op de school lag, werd ook de rol van het gezin erkend. Er werd gewerkt aan gezinsgerichte ontwikkelingsstimulering, waarbij ouders werden betrokken in het leerproces van hun kinderen. Deze vroege vormen van voor- en vroegschoolse educatie waren gericht op het verlagen van het risico op schoolmislukking en het versterken van de kansen op een duurzame schoolloopbaan.
In de loop van de jaren tachtig en negentig werd de nadruk in het onderwijsbeleid nog sterker gelegd op vroeg- en vroegschoolse interventies. De internationale ontwikkelingen, met name in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië, gaven aanleiding tot een bredere focus op vroeg kinderonderwijs als een middel om duurzame effecten te verkrijgen. Het idee dat vroeg opvoeden van kwaliteit positieve effecten heeft op zowel kinderen als de samenleving, werd steeds sterker ondersteund. Deze ontwikkelingen leidden in 2000 tot de huidige vorm van VVE, waarbij de nadruk lag op het versterken van de voorbereiding op de basisschool voor kinderen met een risico op ontwikkelingsachterstand. Het beleid werd gestandaardiseerd op nationaal niveau, met het doel om ongelijkheden in de kansen van kinderen te verkleinen voordat zij de formele schoolgaar in groep 3 beginnen.
Rol van gemeenten, scholen en wetgeving
De huidige uitvoering van VVE is gebaseerd op een hoge mate van decentralisatie. De gemeente is verantwoordelijk voor het bepalen van de criteria voor de indicatie van kinderen die in aanmerking komen voor VVE, ook wel ‘doelgroepkinderen’ genoemd. Deze gemeentelijke bevoegdheid is juridisch verankerd in artikel 167 van de Wet op het Primair Onderwijs (WPO). Hierin is vastgelegd dat de burgemeester en wethouders van een gemeente minimaal éénmaal per jaar overleg moeten houden met de bevoegde gezagsorganen van de scholen en de kinderopvang. Dit overleg heeft als doel het voorkómen van onderwijsachterstanden, het gelijkmatig verdelen van leerlingen met risico’s over scholen en het vaststellen van afspraken over welke kinderen met een risico op een taalachterstand in aanmerking komen voor voorschoolse educatie.
De financiële ondersteuning voor VVE-voorzieningen wordt via een centrale financieringsregeling van het Rijk verschaft. Gemeenten ontvangen financiering op basis van het aantal zogeheten ‘gewichtenkinderen’ in hun woonplaats. Deze term wordt gebruikt om kinderen aan te duiden die in de doelgroep vallen vanwege hun risico op ontwikkelingsachterstand. De gemeente heeft dus niet alleen bevoegdheid tot het bepalen van de doelgroep, maar ook tot het beheren van de financiering en het kiezen van de juiste programma’s en methoden.
De gemeente is daarmee verantwoordelijk voor zowel het indiceren van kinderen als het selecteren van de juiste VVE-interventie. Dit leidt tot grote verschillen in uitvoering tussen gemeenten. Sommige gemeenten beperken hun programma’s tot kinderen met taalachterstand, terwijl andere ook kinderen met ontwikkelingsstoornissen of kinderen uit gezinnen met ernstige sociaal-maatschappelijke problemen (zoals verslaafde ouders, gescheiden gezinnen, of kinderen met psychische problemen bij ouders) in de doelgroep opnemen. De afwezigheid van een nationaal gestandaardiseerd indicatiemodel met hoge betrouwbaarheid en validiteit maakt dat de selectie vaak gebaseerd is op subjectieve inschattingen in plaats van op wetenschappelijke meetinstrumenten.
Uitvoering en kritiek op huidige praktijk
Hoewel VVE is ontworpen voor kinderen met een gebrek aan taalstimulatie in de thuissituatie — vaak genoemd als ‘blootstellingsachterstand’ — blijkt uit onderzoek van Driessen (2012, 2016, 2017) dat er grote afwijkingen zijn tussen het oorspronkelijke doel van het beleid en de huidige praktijk. De kern van het probleem is dat gemeenten en scholen vrij zijn in het bepalen van de doelgroep, wat leidt tot een enorme variatie in hoe VVE wordt toegepast. Sommige gemeenten bieden VVE aan aan kinderen met zwaar ontwikkelingsstoornissen, terwijl andere kinderen met een normale ontwikkeling in de doelgroep opnemen. Dit leidt ertoe dat de interventie mogelijk niet gericht is op de juiste doelgroep.
Eén van de belangrijkste kritische punten die Driessen noemt is het gebrek aan een betrouwbaar en valide indicatiemodel. Er bestaat geen nationaal erkend instrument dat bepaalt of een kind daadwerkelijk in aanmerking komt wegens gebrek aan taalstimulatie in de thuissituatie. Zonder een dergelijk model is de keuze voor de doelgroep vaak gebaseerd op subjectieve beoordelingen van leraren, groepsonderwijzers of ouders, wat leidt tot onnauwkeurigheden en ongelijkheden in toegang tot de dienstverlening.
Daarnaast is er een gebrek aan passende VVE-programma’s voor kinderen die niet vallen onder het oorspronkelijke doel, zoals kinderen met ontwikkelingsstoornissen of kinderen uit gezinnen met ernstige sociaal- maatschappelijke problemen. Veel gebruikte programma’s zoals Kaleidoscoop, Piramide en CATTVISHTREEE zijn ontwikkeld voor kinderen met taalachterstand, maar zijn mogelijk niet effectief voor kinderen met andere vormen van ontwikkelingsachterstand. De effectiviteit van deze programma’s bij andere doelgroepen is onduidelijk, en er is weinig empirisch bewijs dat de combinatie van doelgroep en programma daadwerkelijk leidt tot positieve ontwikkelingsresultaten.
Deze afwijkingen in indicatie, selectie van programma’s en gebrek aan empirisch bewijs leidt tot zorg dat VVE niet efficiënt is. Driessen verwijt dat elke gemeente vaak het wiel opnieuw uitvindt, omdat er geen nationaal richtsnoer is voor de uitvoering. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het opzetten van eigen programma’s, terwijl er weinig controle is op de kwaliteit of het effect. Dit leidt tot een verspilling van middelen en een ongelijke toegang tot kwalitatieve ondersteuning voor kinderen.
Effecten van VVE op kinderen en samenleving
Ondanks de kritische kanttekeningen van onderzoekers zoals Driessen, zijn er wereldwijd wetenschappelijke bevindingen die wijzen op sterke positieve effecten van vroeg- en vroegschoolse educatie. Het onderzoek van Bennett (2008) in opdracht van Unicef, gebaseerd op een literatuuronderzoek van studies uit de Verenigde Staten, Canada, Frankrijk, Zweden en Engeland, concludeert dat de effecten van kwalitatief hoogwaardige voor- en vroegschoolse educatie spectaculair zijn. Vooral kinderen uit achterstandssituaties profiteren sterk van dergelijke programma’s. De effecten zijn zowel op korte als op lange termijn zichtbaar en omvatten verbetering van taalvaardigheid, cognitieve vaardigheden, sociaal-emotionele ontwikkeling en latere schoolprestaties.
De effecten zijn het grootst wanneer de stimulering niet alleen plaatsvindt in de school of kinderdagverblijf, maar ook thuis wordt doorgevoerd. Kinderen die thuis worden gesteund in hun taalontwikkeling, bijvoorbeeld door ouders die kinderen vaker voorlezen, gesprekken voeren en taalgebruik stimuleren, tonen aanzienlijk betere resultaten op de lange termijn. Dit is een belangrijk punt dat wordt benadrukt in de bronnen: het effect van VVE is het grootst wanneer er sprake is van samenwerking tussen school, kinderopvang en gezin.
Het internationale onderzoek, met name het Starting Strong-project van de OESO/OECD, ondersteunt dit beeld. Tussen 1998 en 2000 zijn twaalf OECD-landen, waaronder Nederland, bezocht om hun voor- en vroegschoolse educatiebeleid te beoordelen. Het eindrapport, gepubliceerd in 2001, benadrukt dat een hoge kwaliteit van VVE-diensten essentieel is voor het bereiken van duurzame effecten. Het rapport stelt dat het belangrijk is om zowel de toegankelijkheid als de kwaliteit van de voorzieningen te verbeteren. Naast de eerste landen zijn er nog acht landen, waaronder Frankrijk, Duitsland en Canada, toegevoegd aan de tweede ronde van het onderzoek, wat het wereldwijde belang van dit thema benadrukt.
In Nederland is het effect van VVE echter moeilijk te meten vanwege de gebrekkige empirische onderbouwing. De studies die er wel zijn, zoals de meta-analyse van Fukkink, Jilink en Oostdam (2017), tonen aan dat er sprake is van een positief effect op ontwikkeling, maar ook dat de kwaliteit van de onderzoeken varieert. De bevindingen zijn afhankelijk van de kwaliteit van het programma, de duur van de interventie en de mate van participatie. De conclusie van Fukkink en mede-auteurs is dat er een ‘oncomfortabele waarheid’ is: hoewel er sprake is van positieve effecten, is het moeilijk om deze effecten te kwantificeren vanwege tekortkomingen in de onderzoeksontwerpen en data.
Conclusie
Voor- en vroegschoolse educatie in Nederland is ontstaan uit een langdurige ontwikkeling in het onderwijsbeleid, met wortels in de jaren zeventig en een systematische vormgeving sinds 2000. Het doel is duidelijk: het voorkómen van onderwijsachterstanden bij jonge kinderen, met name bij kinderen uit achterstandssituaties. Hoewel er wereldwijd wetenschappelijk bewijs is voor de positieve effecten van vroeg- en vroegschoolse educatie — met name voor kinderen uit armoedige of taalcultureel beperkte gezinnen — blijkt de huidige praktijk in Nederland te lijden onder gebrekkige indicatie, gebrek aan gestandaardiseerde programma’s en weinig empirisch bewijs voor de effectiviteit van de huidige benadering.
De gemeente is verantwoordelijk voor indicatie, financiering en keuze van programma’s, maar er is geen nationaal uniform indicatiemodel met hoge betrouwbaarheid. Dit leidt tot grote variatie tussen gemeenten en tot het risico dat kinderen die niet in aanmerking komen wegens gebrek aan taalstimulatie, wel worden opgenomen wegens andere factoren, terwijl kinderen met echte taalachterstand buiten het bereik blijven. De beschikbare programma’s zijn vaak niet afgestemd op de geselecteerde doelgroep, wat de effectiviteit verkleint.
Ondanks deze tekortkomingen tonen internationale studies, zoals die van Unicef en de OESO/OECD, aan dat kwalitatief hoogwaardige VVE-interventies zowel voor kinderen als de samenleving voordelen hebben. De effecten zijn het grootst wanneer er sprake is van samenwerking tussen school, kinderopvang en gezin. Het is dus geen kwestie van of VVE werkt, maar hoe het effectief en rechtvaardig wordt toegepast.