Inleiding
De juridische en beleidsmatige aanpak van recreatieverblijven die in strijd zijn met het bestemmingsplan vormt een complex en veelvuldig besproken onderwerp binnen de gemeentelijke regelgeving. In de context van de gemeente Harderwijk, en met name in relatie tot de VVE's van bungalowparken zoals Het Verscholen Dorp, De Peperkamp en De Elzenhof, is het belangrijk om duidelijkheid te scheppen rondom de juridische grondslagen, het beleid en de praktijk van handhaving. Deze artikel biedt een overzicht van de huidige situatie, de juridische instrumenten en de beleidsmatige keuzes die de gemeente heeft gemaakt in de strijd tegen het onrechtmatig gebruik van recreatieobjecten.
De informatie is voornamelijk gebaseerd op de beleidsregel van de gemeente Harderwijk met betrekking tot de aanpak van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan, zoals beschreven in de lokale regelgeving. Aanvullend wordt ingegaan op de standpunten van VVE's en bungalowparken, evenals op de reacties van de gemeente op de ingebrachte zienswijzen.
Juridische kaders en beleidsinstrumenten
1. Wetgevende basis: Wabo en Gemeentewet
De juridische grondslag voor de aanpak van onrechtmatig gebruik van recreatieverblijven is te vinden in artikel 2.1 lid 1 onder sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierin wordt aangegeven dat het gebruik van ruimte in strijd met het bestemmingsplan verboden is, tenzij daartoe een omgevingsvergunning is verleend. Deze bepaling vormt het uitgangspunt voor de gemeente om handhavingsmaatregelen te nemen indien er sprake is van permanente bewoning op vakantieparken.
Daarnaast speelt de Gemeentewet een rol, met name artikel 125, en de Algemene wet bestuursrecht (artikel 5:32 e.v.), die het kader vormen voor de uitvoering van gemeentelijke beleidsregels en handhavingsacties. Deze wetten bieden de gemeente de mogelijkheid om beleidsinstrumenten vast te stellen die gericht zijn op het behoud van de functionele bestemming van recreatiegebieden.
2. Bestemmingsplan en anterieure overeenkomsten
Het bestemmingsplan is centraal in de juridische en beleidsmatige aanpak. Voor de transformatieparken zoals Dennenhoek, Onze Woudstee, Slenck & Horst en Ceintuurbaan zijn er verschillende bestemmingsplannen vastgesteld, afhankelijk van of de woningen worden getransformeerd naar woningen met een duidelijke woonfunctie of blijven binnen de recreatiebestemming vallen.
Een anterieure overeenkomst tussen het park en de gemeente speelt een rol in het proces van bestemmingsplanvaststelling. Voor De Dennenhoek is een conceptovereenkomst opgesteld, die in februari 2019 aan de VVE is verspreid. De overeenkomst bevat voorwaarden die gericht zijn op het behoud van de recreatieve functie van het park. De definitieve overeenkomst wordt pas getekend wanneer het bestemmingsplan in ontwerp ter visie gaat, wat naar verwachting eind 2019 gebeurt.
De aanwezigheid of afwezigheid van een anterieure overeenkomst heeft geen invloed op de vaststelling van het beleid. De overeenkomst is voornamelijk van betekenis in het kader van het bestemmingsplanproces en de juridische grondslag voor de handhavingsmaatregelen.
Beleid en handhavingsstrategie
1. Strategienota Vitale Vakantieparken
In januari 2015 stelde de gemeenteraad van Harderwijk de Strategienota Vitale Vakantieparken vast, waarin het doel was om de vitaliteit van vakantieparken te behouden en te versterken. Deze nota vormt de basis voor de beleidskeuzes die sindsdien zijn gedaan met betrekking tot handhaving en transformatie.
De beleidsregel die in september 2022 werd vastgesteld, is een uitwerking van deze strategie. Het doel is om de functionele bestemming van de recreatiegebieden te waarborgen en permanente bewoning – die in strijd is met het bestemmingsplan – tegen te gaan.
2. Handhavingsfases
De gemeente heeft een duidelijke aanpak opgesteld in vier fases:
- Controle en onderzoek tijdens de bezwaarfase: Hierin wordt gekeken of er sprake is van onrechtmatig gebruik en worden eventuele bezwaren beoordeeld.
- Voorlopige voorzieningen: Bij rechter kan worden aangevraagd om tijdelijke maatregelen te nemen.
- Beroep en hoger beroep: Indien bezwaren zijn ingediend, kan de gemeente beroep of hoger beroep indienen.
- Invorderingsfase: In deze fase wordt gekeken of de overtreding is beëindigd en worden administratieve en juridische stappen ondernomen.
De ervaring leert dat een effectieve aanpak ook tijd en organisatorische capaciteit vereist. Daarom is een duidelijke planning opgesteld, waarin parken met een duidelijke toekomstvisie prioriteit krijgen.
3. Prioriteiten in de handhavingsaanpak
De gemeente heeft het park Het Verscholen Dorp als eerste prioriteit opgenomen in de handhavingsaanpak. Het park beschikt over een toekomstvisie en heeft een duidelijke ambities om te evolueren naar een TOP-park. Het aantal objecten dat potentieel in strijd is met het bestemmingsplan is daarnaast aanzienlijk, wat het park een logische keuze maakt voor de start van de aanpak.
Aansluitend op Het Verscholen Dorp komt het park Konijnenberg aan de beurt. Voor dit park moet eerst worden vastgesteld welke aanpak het meest geschikt is, op basis van een nadere inventarisatie.
Transformatieparken zoals Dennenhoek, Onze Woudstee, Slenck & Horst en Ceintuurbaan worden parallel behandeld. Hier is sprake van minder recreatieve objecten, maar de kans op onrechtmatig gebruik blijft aanwezig. Daarom wordt de handhavingsaanpak op deze parken op dezelfde lijn uitgevoerd.
Juridische en praktijkgerichte kwesties
1. De rol van de VVE en de zienswijzen
VVE's van bungalowparken spelen een belangrijke rol in de discussie rondom het beleid en de handhavingsaanpak. In de context van de beleidsregel zijn verschillende zienswijzen ingebracht door VVE's, die de gemeente heeft beoordeeld en beantwoord.
Een van de belangrijkste zienswijzen betreft de vraag of permanente bewoning op recreatieobjecten als een evident privaatrechtelijk obstakel kan worden aangemerkt. De gemeente is hiervoor geïnspireerd door rechtspraak van de Raad van State, zoals ABRS 27-2-2013 LJN BZ2527. Hierin wordt benadrukt dat een contractuele afspraak tussen park en bewoner over de toegestane bewoning niet automatisch een evident obstakel vormt voor de uitvoering van een project.
De gemeente heeft deze zienswijze verworpen, omdat een buitenstaander het bestaande recht niet direct kan zien als een onoverkomelijk obstakel. Het recht om permanent te wonen dient daarom ook te worden geëvalueerd vanuit een publieksrechtelijke kijker, die gericht is op het behoud van de functionele bestemming van het recreatiegebied.
2. De zienswijze van het Bungalowpark
Het Bungalowpark heeft een zienswijze ingebracht die gericht was op de vereenvoudiging van de vergunningverlening. Volgens het park zou het proces van toetsing en behandeling eenvoudiger moeten zijn, evenals de inschrijving in de BRP. De gemeente heeft deze zienswijze beoordeeld en geconstateerd dat de toetsingscriteria in het voorgaande beleid inderdaad toetsbaar en eenduidig waren, maar dat in de praktijk bleek dat niet in alle gevallen aan alle criteria kon of hoefde te worden voldaan.
Als gevolg daarvan werden bezwaren vaak als gegrond aangemerkt. In het huidige beleid is daarom gewijzigd, zodat het proces duidelijker is en de kans op bezwaren kleiner. De inschrijving in de BRP is in dit kader verplicht, omdat de Wet BRP dit schrijft voor mensen die hun hoofdverblijf op een recreatieobject hebben. De gemeente benadrukt hierbij dat zij gebonden is aan een juiste uitvoering van de wet.
De praktijk van het gebruik van recreatieverblijven
1. Categorieën van recreatieobjecteigenaren
De situatie op bungalowparken zoals Het Verscholen Dorp, De Peperkamp en De Elzenhof is uiteenlopend. De gebruikers van recreatieverblijven kunnen worden onderverdeeld in verschillende categorieen:
- Beleggers: Eigenaren die hun recreatieobject verhuuren via het parkbeheer om rendement op hun investering te behalen.
- Recreanten: Eigenaren die het verblijf gebruiken voor eigen recreatieve doeleinden en het object niet aan derden verhuren.
- Permanente bewoners: Eigenaren of gebruikers die het object permanent bewonen, soms met een gedoogstatus.
De gemeente streeft naar een beleid dat het gebruik van recreatieobjecten binnen de bestemmingsplanvastgelegde functie houdt. Daarom is het doel om permanente bewoning aan te pakken en het verkeerde gebruik te corrigeren.
2. Transformatieparken en de rol van de gemeente
Transformatieparken zoals Dennenhoek, Onze Woudstee, Slenck & Horst en Ceintuurbaan vormen een aparte categorie binnen de aanpak. Op deze parken is sprake van een klein aantal recreatieve objecten, waardoor de kans op onrechtmatig gebruik lager ligt. Toch wordt ook op deze parken handhaving uitgevoerd, om te voorkomen dat de functionele bestemming van de recreatiegebieden wordt geschonden.
De gemeente benadrukt dat de kans op onrechtmatig gebruik op deze parken niet nul is, en dat de handhavingsaanpak daarom parallel verloopt met die op de vakantieparken.
Conclusie
De aanpak van recreatieverblijven in strijd met het bestemmingsplan is een complexe aangelegenheid die juridisch, beleidsmatig en praktisch wordt benaderd. De gemeente Harderwijk heeft een duidelijk beleid ontwikkeld, dat gericht is op het behoud van de functionele bestemming van recreatiegebieden. Deze beleidsregel is voortgekomen uit de Strategienota Vitale Vakantieparken en is in september 2022 vastgesteld.
De gemeente werkt volgens een vierfaseplan, waarin controles, juridische stappen en administratieve maatregelen worden genomen. De prioriteit ligt bij parken met een duidelijke toekomstvisie en een aanzienlijk aantal objecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Het park Het Verscholen Dorp is daarvan het eerste voorbeeld.
De zienswijzen van VVE's en bungalowparken zijn in het beleid meegenomen, maar niet altijd overgenomen. De gemeente benadrukt de rol van de rechtspraak en de verplichtingen die voortvloeien uit wetsvoorschrachten zoals de Wet BRP en de Wabo. De handhavingsaanpak is daarom ook gericht op de correcte uitvoering van deze wetsregels.
Tegen de achtergrond van deze aanpak is duidelijk dat het gebruik van recreatieobjecten binnen de recreatieve functie moet blijven. De gemeente streeft naar een balans tussen het behoud van de functionele bestemming en de rechten van de eigenaren en gebruikers van recreatieverblijven. De juridische en beleidsmatige kaders zijn daarvoor duidelijk en het beleid is gericht op het behoud van de vitaliteit van de vakantieparken.