Inleiding
In de afgelopen jaren heeft het toezicht op voorschoolse educatie (VVE) een centrale rol gekregen binnen het onderwijsbeleid in Nederland. De Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (wet OKE), ingevoerd in 2010, heeft geleid tot veranderingen in de regulering van kinderopvang, peuterspeelzalen en voor- en vroegschoolse educatie. Deze wet benadrukt de rol van gemeenten bij het garanderen van kwalitatief en toegankelijk aanbod van VVE, met name voor kinderen die in het risico zijn op taalachterstand. Het toezicht op deze onderwijsvorm is niet alleen gericht op de kwaliteit van de educatie, maar ook op het bereik van de doelgroep, toeleiding en de samenwerking tussen verschillende betrokken partijen. In dit artikel worden de relevante aspecten van het toezicht op VVE besproken, op basis van officiële documenten en beleidsdocumenten van betrouwbare bronnen. Het artikel richt zich op de rol van de Inspectie van het Onderwijs, de wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten, en de uitdagingen die nog aan de orde zijn in het huidige systeem.
Toezicht en kwaliteit van VVE
De Inspectie van het Onderwijs is sinds 2010 verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van voorschoolse educatie in peuterspeelzalen, kinderdagverblijven en basisscholen. In 2010 heeft de inspectie een nulmeting uitgevoerd om de huidige situatie in kaart te brengen. De uitkomsten van deze nulmeting tonen aan dat de meeste locaties voldoen aan de basisvoorwaarden voor het bieden van VVE, zoals groepsgrootte, aantal geschoolde leidsters per groep en het aantal dagdelen dat VVE moet bieden. Bovendien is het pedagogisch klimaat op de locaties beschreven als uitstekend.
Toch zijn er ook knelpunten geïdentificeerd. De aanbieding en toeleiding van VVE zijn in veel gemeenten nog niet op orde. De ouderbetrokkenheid, interne kwaliteitszorg en de doorgaande leerlijn van VVE naar basisonderwijs zijn in alle gemeenten verbeterbaar. In slechts 15 procent van de gemeenten zijn afspraken gemaakt over de gewenste resultaten van VVE, wat betekent dat in meer dan de helft van de gemeenten het onderwijsinspectie-oordeel “een noodzakelijk verbeterpunt” geldt.
De inspectie werkt daarom nauw samen met gemeenten om op knelpunten specifiek toezicht te houden. Dit toezicht is gebaseerd op geconstateerde tekortkomingen, waarbij de inspectie ook zelf signalen kan gebruiken om toezicht te starten. Binnen het kader van de G37-steden (de 37 grootste steden in Nederland) zijn extra maatregelen genomen om verbetering te bewerkstelligen. In de zomer van 2014 is een tussentijdse meting uitgevoerd, die in 2016 culmineerde in eindresultaten. Mocht er geen voldoende voortgang worden geboekt, dan zullen gemeenten expliciet aangesproken worden met het oog op verbeteringen.
Toeleiding en bereik van VVE
Een centraal thema bij het toezicht op VVE is het bereik van de doelgroep. De inspectie streeft ernaar dat alle kinderen die in het risico zijn op taalachterstand, in aanmerking komen voor VVE. Een goed georganiseerd traject van signalering en toeleiding leidt tot een groter bereik en een grotere deelname van kinderen. In dit proces spelen verschillende actoren een rol, zoals consultatiebureaus, GGD, en gemeentelijke instellingen.
De doelgroep van VVE is gedefinieerd als kinderen die risico lopen op taalachterstand. Uitgangspunt van de wet OKE is dat gemeenten samen met partners, zoals kinderopvanginstellingen, peuterspeelzalen en schoolbesturen, moeten bepalen welke kinderen in aanmerking komen voor VVE. Daarop volgen duidelijke stappen die gemeenten moeten zetten bij de toeleiding:
- Overeenstemming bereiken over de doelgroep.
- In beeld brengen van het huidige bereik binnen de doelgroep.
- Zorgen voor voldoende kwalitatief aanbod van VVE.
- Implementeren van een systeem voor signalering en plaatsing, waarbij het consultatiebureau op specifieke momenten kinderen signaleert en verwijst naar VVE.
- Afspraken maken tussen consultatiebureau en gemeenten over wie welke taak heeft bij het toeleiden naar VVE.
- Afspraken maken tussen consultatiebureau en aanbieders van VVE over de overdracht van gegevens en terugkoppeling. Deze gegevensoverdracht vereist toestemming van de ouders.
- Specifieke maatregelen nemen voor kinderen die niet bereikt zijn.
Bij de G37-steden is een convenant afgesloten met landelijk betrokken partners, waaronder GGD-Nederland, ActiZ en VNG. Hierin staat dat gemeenten in 2015 de stappen rond toeleiding en aanbod van VVE op orde moeten hebben. De Inspectie van het Onderwijs heeft hier toezicht op. Onderdeel van de afspraken in het convenant is het toewerken naar een gedeelde en heldere doelgroepdefinitie.
Buiten de G37-steden is er specifieke aandacht voor gemeenten met een beperkt budget. Voor deze gemeenten is voorlichting en, indien nodig, begeleiding aangeboden om het toeleidingsproces te verbeteren. De focus ligt op eenvoudige verbeteringen die op korte termijn effect kunnen hebben.
Wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten
Gemeenten hebben een wettelijke verantwoordelijkheid om te zorgen voor voldoende en toegankelijk aanbod van VVE. Deze verantwoordelijkheid is onder meer vastgelegd in de wet OKE. De rol van gemeenten is niet alleen beperkt tot het aanbieden van VVE, maar ook tot het coördineren van samenwerking tussen verschillende partijen, zoals kinderopvanginstellingen, scholen en consultatiebureaus. Daarnaast is de rol van gemeenten in het onderwijsachterstandbeleid versterkt.
De wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten betreft ook het vastleggen van doelen en resultaten van VVE. Uit onderzoek blijkt dat slechts 15 procent van de gemeenten afspraken heeft gemaakt over de gewenste resultaten van VVE. In meer dan de helft van de gemeenten is het onderwijsinspectie-oordeel “een noodzakelijk verbeterpunt”. Dit wijst op het feit dat er nog veel werk is om de doelgroep te bereiken en om VVE effectief in te zetten voor het voorkomen van taalachterstand.
De Inspectie van het Onderwijs streeft ernaar om vanaf 2014 een actuele uitspraak te doen over het huidige aanbod en bereik van VVE. Samen met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) wordt bekeken of de doelen rond toeleiding en bereik behaald kunnen worden. Dit proces helpt om te beoordelen of er verbetering optreedt in het aanbod en bereik van VVE in gemeenten.
Toezicht en handhaving
Nebij het toezicht op kwaliteit en bereik van VVE, is handhaving een belangrijk onderdeel van de rol van de GGD en andere toezichthoudende instanties. In de regio Brabant-Zuidoost is een beleidsnotitie vastgesteld over toezicht en handhaving op kinderopvang en peuterspeelzalen, op grond van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko). Deze beleidsnotitie legt uit hoe toezicht en handhaving worden georganiseerd en welke rol de GGD speelt.
De beleidsnotitie bespreekt verschillende thema’s:
- Definities en kaders: De inleiding legt een aantal definities vast en stelt het kader voor toezicht en handhaving.
- Rol van toezicht en handhaving: In hoofdstuk 2 wordt dieper ingegaan op hoe toezicht en handhaving worden uitgevoerd.
- Overleg en overreding: Hoofdstuk 3 richt zich op hoe samenwerking en overreding een rol spelen bij het verbeteren van de kwaliteit van VVE.
- Handhaving: In het laatste hoofdstuk wordt ingegaan op hoe overtredingen worden aangepakt. In de Beleidsregels handhaving is een afwegingsoverzicht opgenomen, waarin overtredingen worden ingedeeld op prioriteit, hersteltermijn, boetebedragen en last onder dwangsom. De meeste overtredingen hebben een hersteltermijn van 6 weken, met uitzondering van VOG (Verplichte Ouderschool) die 2 weken heeft.
Bij deze beleidsnotitie zijn twee bijlagen opgenomen. In de eerste bijlage zijn de Beleidsregels handhaving vastgesteld, die de concrete uitwerking vormen van de in de beleidsnotitie omschreven werkwijze. In de tweede bijlage zijn de werkafspraken tussen de GGD en 21 gemeenten opgenomen. Deze afspraken regelen hoe samenwerking en handhaving op lokaal niveau worden geregeld.
Conclusie
Het toezicht op voorschoolse educatie in Nederland is een complex proces dat zowel kwaliteit als bereik als kernthema’s heeft. De Inspectie van het Onderwijs speelt een centrale rol bij het toezicht op de kwaliteit van VVE en stelt aanbevelingen voor verbeteringen. Gemeenten hebben een wettelijke verantwoordelijkheid om zowel het aanbod als de toegankelijkheid van VVE te garanderen. Tegenwoordig blijkt dat in slechts 15 procent van de gemeenten afspraken zijn gemaakt over de gewenste resultaten van VVE, wat betekent dat er ruimte is voor verbetering. De focus op toeleiding en bereik is hierbij centraal, waarbij samenwerking tussen verschillende partijen essentieel is.
Bij handhaving en toezicht speelt de GGD een belangrijke rol, met specifieke beleidsnotities en afwegingsoverzichten die regelgeving en uitvoering bepalen. De werking van het huidige systeem hangt af van duidelijke afspraken, wettelijke kaders en een actieve rol van gemeenten en betrokken partijen. Het is duidelijk dat, ondanks de vooruitgang, er nog veel werk is om VVE zowel in kwaliteit als bereik te verbeteren.